Perspectives et défis de l’Accord-cadre sur la Coopération dans le Bassin du Fleuve Nil

Introduction

“L’Egypte est un cadeau du Nil”. Au Ve siècle avant notre ère, le géographe et historien Hérodote, qui avait le sens de la formule, soulignait déjà à quel point la destinée de l’Égypte était liée à l’irrigation de ses terres par le grand fleuve africain. 2500 ans plus tard, beaucoup d’eau a coulé sous les ponts, mais la République arabe d’Égypte n’a pas pu s’affranchir de cette terrible dépendance: 95% de l’eau égyptienne provient de l’extérieur de ses frontières.
Longtemps considéré comme un mystère, on connaît aujourd’hui parfaitement le cours du Nil. Le fleuve est en premier lieu alimenté par les pluies abondantes de l’Afrique équatoriale. Son affluant le plus austral, le Nil Blanc, nait dans la région des Grands Lacs et s’écoule vers le Nord. Peu après son entrée au Soudan, son cours s’élargit dans de vastes étendues marécageuses. Ces zones tranquilles forcent l’évaporation de 14 milliards de mètres cubes d’eau chaque année, renversant ainsi le bilan hydrique du Nil Blanc jusqu’à sa jonction, un peu en contrebas, avec son affluent éthiopien, le Nil Bleu. Le fleuve né de leur union s’appelle simplement “Nil”. Après l’évaporation du Nil blanc, le Nil bleu constitue près de 86% des eaux qui se lanceront dans la Méditerranée après avoir traversé l’Egypte. sa course de 6000 kilomètres des Grands Lacs à la Méditerranée, le Nil irrigue plus de dix pays: le Burundi, le Rwanda, la République démocratique du Congo, l’Ouganda, le Kenya, la Tanzanie, l’Ethiopie, l’Érythrée, le Soudan et enfin l’Egypte.

Longtemps omise, la thématique du partage des eaux du Nil s’est faite pressante ces dernières années. Historiquement, les eaux du Nil ont fait l’objet de nombreux traités internationaux, le plus souvent chapeautés par les anciens colons britanniques. Les objectifs de ces derniers dans la région étaient avant tout stratégiques et commerciaux. Il s’agissait de ménager les intérêts égyptiens afin de maintenir l’emprise coloniale dans une région stratégique pour le commerce maritime (Canal de Suez).

Héritier de cette approche, l’Accord anglo-égyptien du 7 mai 1929, reconnaît l’existence de droits historiques et exclusifs de l’Egypte, et dans une moindre mesure du Soudan, sur les eaux du Nil. L’Accord prévoit notamment un droit de veto sur les projets de constructions hydrauliques des autres états riverains situés en amont du fleuve.

Au cours des dernières décennies cependant, plusieurs initiatives ont ainsi émergé sur la scène internationale pour permettre une gestion commune des ressources hydriques du fleuve. Alors qu’en 1959, la population de l’Egypte, du Soudan et de l’Ethiopie s’élevait à 113 millions de personnes, il est estimé que ce bassin de population atteint aujourd’hui 487 millions de personnes, un chiffre qui devrait encore doubler ces prochaines décennies.

Partant, les eaux du fleuve font aujourd’hui l’objet d’âpres négociations et de conflits latents dans une région en proie un stress hydrique certain. Les développements politiques autour de l’Initiative du Bassin du Nil de 1995 et plus particulièrement de l’Accord-cadre sur la coopération dans le bassin du fleuve Nil reflètent cette situation conflictuelle: le développement de plateformes contemporaines de gestion commune des ressources hydriques connaît de nombreux blocages dans leur mise en œuvre, notamment en raison des réticences sudano-égyptiennes. Voyons ensemble si cette frilosité est légitime.

Initiative du bassin du Nil et Accord-cadre sur la coopération dans le bassin du fleuve Nil

Un accord par qui et pourquoi?

L’Initiative du bassin du Nil (abrégée IBN) a été initialement pensée comme une plateforme scientifique entre dix Etats (le Burundi, l’Egypte, l’Érythrée (observateur), l’Ethiopie, le Kenya, le Rwanda, le Soudan, la Tanzanie, l’Ouganda et la République Démocratique du Congo (RDC)), pour favoriser les échanges techniques relatifs à la gestion du fleuve. Plébiscitée par la communauté internationale, cette initiative a reçu de nombreux soutiens, notamment de la Banque mondiale.

Elle s’appuie dans ses fonctions sur trois organismes clés: (1) un Conseil des ministres, organe législatif et décisionnel, constitué des Ministres des questions hydriques de chaque Etat membre; (2) un “Technical Advisory Team”, constitué de fonctionnaires de haut rang issus de chaque État membre et dont la fonction est de fournir un appui technique au Conseil des ministres ; (3) un Secrétariat, chargé de fournir un cadre administratif à l’organisation.

La mission de l’Initiative du bassin du Nil se développe sur deux axes: un échange de données scientifiques et techniques d’une part, et le développement d’une plateforme de coopération internationale autour de la question de la gestion commune des ressources hydriques du bassin du Nil d’autre part. Le premier volet est de la compétence du Secrétariat, alors que le second échoit au Conseil des Ministres.

En théorie, il s’agit donc d’un outil d’échange d’informations techniques appelé à se muer en forum de gestion commune des eaux du Nil.

La genèse de l’Accord-cadre sur la Coopération dans le Bassin du Fleuve Nil

Dans la pratique, la situation est toutefois plus complexe. L’opinion des Etats membres est notamment divergente quant aux modalités de mise en œuvre de cette transition. Ce non-alignement s’est fait particulièrement manifeste en 2010, lorsque cinq Etats situés en amont sur le Nil blanc ont décidé de franchir une étape supplémentaire dans la coordination de leur politique fluviale, en proposant l’adoption de l’Accord-cadre sur la coopération dans le bassin du fleuve Nil (ci-après “l’Accord” ou “CFA”), objectif politique ultime de l’Initiative du bassin du Nil.

Pour ses partisans, le texte de cet accord offre un cadre commun pour “promouvoir la gestion intégrée, le développement durable et l’utilisation harmonieuse des ressources en eau du bassin, ainsi que leur conservation et leur protection au profit des générations actuelles et futures”. L’accord prévoit en effet des dispositions visant à un usage équitable de l’eau (art. 4 CFA), sur l’échange régulier d’informations (art. 7 CFA) ou sur la protection des écosystèmes (art. 6 CFA).

Pour ses détracteurs, à savoir l’Egypte et dans une moindre mesure le Soudan, il constitue une atteinte à l’ordre établi sur le Nil, pour deux raisons principales:

Premièrement, il prévoit la création d’une “Commission du Bassin du Nil” dont la fonction est notamment de “promouvoir et de faciliter la mise en œuvre des principes, droits et obligations prévus par l’Accord” (art. 16 CFA). Les décisions de ce nouvel organe étant prises à la majorité (article 34 lit. a et b CFA) et non plus à l’unanimité comme au sein du Conseil des ministres de l’IBN, cet accord est perçu comme un moyen détourné pour dépasser le statu quo en faveur du Soudan et de l’Egypte.

Deuxièmement, la formulation d’un article de l’Accord laisse planer un doute insupportable pour la sécurité hydrique soudanaise et égyptienne. L’art. 14 lit. b CFA (reprise notion présentée à l’art. 5 CFA) énonce ainsi que les parties s’engagent à « ne pas affecter considérablement la sécurité de l’eau de tout autre Etat du bassin du fleuve Nil ». Les opposants ont ainsi proposé la reformulation suivante : « ne pas affecter défavorablement la sécurité de l’eau ainsi que les usages et droits actuels de tout autre Etat du bassin du fleuve Nil». La proposition de modification n’a toutefois pas été adoptée par le Conseil des ministres. À l’issue des négociations, sept Etats ont accepté d’ouvrir à signature une version de l’Accord revue, excluant l’article 14 lit. b CFA. La position a été rejetée par l’Égypte et le Soudan.

A ce jour, le CFA a été signé et ratifié par l’Ethiopie, le Rwanda, la Tanzanie et l’Ouganda. Il a par ailleurs été signé — mais pas encore ratifié — par le Kenya et le Burundi.

Pour l’Egypte et le Soudan, la notion “considérablement”, juridiquement indéterminée, laisse planer le spectre d’un stress hydrique dangereux en cas de prélèvements importants en amont du fleuve. Couplée à la proposition d’un mode de décision à la majorité des Membres au sein de la Commission, la signature du CFA est difficilement envisageable.

Quels sont les principaux défis auxquels fait face l’Accord-cadre sur la coopération dans le bassin du fleuve Nil?

Pour comprendre la raison de ces blocages, il faut d’abord relever le fait que toutes les parties ne sont pas impactées de manière égale par l’Accord.

Comme le soulignent Mitchell et Keilbach, dans un monde interdépendant, le comportement d’un Etat peut engendrer des coûts environnementaux non désirés pour un autre État. Lorsque ces coûts sont répartis de manière inégale entre victime et auteur, la littérature parle d’externalités asymétriques.

De manière classique, un Etat situé en amont sur un fleuve et qui le polluerait entraînerait chez son voisin situé en aval des conséquences négatives dont seul ce dernier aurait la charge. Les externalités négatives présentent ainsi des problèmes de distribution importants, qui compliquent le développement de solutions négociées. Le développement d’une institution normative qui se limiterait uniquement à octroyer des réparations à l’Etat victime aurait de la peine à recevoir l’adhésion de l’Etat à l’origine des externalités négatives.

Pour remédier à cela, les Etats souhaitant aboutir à la signature d’un accord peuvent agir de deux manières: s’ils sont puissants, ils peuvent peser de tout leur poids sur les négociateurs adverses pour contraindre l’Etat à l’origine des externalités de rejoindre l’institution. S’ils sont faibles, ils agiront de manière plus subtile en rendant l’adhésion de la partie “adverse” plus attrayante. Cette stratégie implique donc l’ajout de mesures incitatives, de caractère économique ou politique.

Dans le cas d’espèce, les asymétries sont importantes entre les différentes parties. Celles-ci existent à plusieurs niveaux et sont de nature à influencer la propension des parties à rejoindre la table des négociations:

• Asymétrie dans la dépendance aux eaux du Nil. Certains Etats, comme l’Egypte ou le Soudan, sont largement dépendants du Nil pour garantir leurs ressources en eau douce. D’autres peuvent en revanche s’appuyer sur d’autres affluents. C’est notamment le cas de la RDC s’appuie principalement sur les ressources du fleuve Congo (1 000 milliards de m3 d’eau annuels) et l’Ethiopie, pays montagneux irrigué par près d’une vingtaine de bassins versants. L’Egypte et le Soudan ont donc intérêt à obtenir un accord négocié leur permettant de conserver leur approvisionnement en eau sur le Nil.
• Asymétrie géographique. Les états situés en amont du fleuve ont un accès privilégié aux ressources hydriques alors que ceux situés en aval n’en auront que les restes. Derniers servis sur le fleuve, le Soudan et l’Egypte ont donc intérêt à obtenir une solution négociée avec les autres Etats nilotiques pour assurer leur approvisionnement en eau dans un contexte de réchauffement climatique et de croissance démographique régionale.
• Asymétrie démographique, économique et militaire. Certains sont de véritables puissances régionales. D’autres affichent des profils beaucoup plus modestes. A l’exception de l’Egypte et du Kenya, tous les pays nilotiques figurent parmi les 50 Etats les plus pauvres du Monde. L’Egypte, en tant que véritable puissance régionale bénéficie donc d’outils coercitifs pour faire respecter son hégémonie par la force, si nécessaire.
• Asymétrie légale. Le Soudan et l’Egypte bénéficient notamment d’avantages considérables obtenus dans le contexte de l’héritage colonial européen. La situation juridique héritée des occupants anglais les placent dans une position de force, qui les poussent à conserver le statu quo.

À la lumière des éléments ci-dessus, il ressort que chaque partie a finalement un intérêt à obtenir la signature d’une solution négociée sur les eaux du Nil. Par sa situation géographique, l’Egypte, comme le Soudan, est particulièrement vulnérable aux prélèvements effectués en amont de son territoire. Impossible pour elle de bénéficier d’autres sources d’eau douce pour ses besoins immenses. Le Nil est sa seule perspective. À cet égard, l’Égypte peut être considérée comme une victime d’externalités négatives potentielles.

En revanche, elle bénéficie de droits historiques exclusifs reconnus par la communauté internationale dans sa majorité. En outre, son poids démographique, économique et militaire est largement inégalé dans la région, si bien que l’Égypte serait potentiellement en mesure d’imposer le respect de ses privilèges aux autres Etats nilotiques par des moyens coercitifs. Ce rapport de force manifeste justifie selon nous l’approche prudente de l’Egypte dans ce dossier. A ce titre, une lecture inversée, dans laquelle les Etats nilotiques amont sont otages des privilèges égyptiens semble également pertinente. L’asymétrie est alors retournée et les Etats en amont peuvent être considérés comme victimes d’externalités négatives potentielles.

Cette ambiguïté peut conduire à un problème de distribution et de mise en oeuvre appelé “dilemme du prisonnier”. Selon la littérature, lorsque plus d’une alternative à la coopération existent, les parties peuvent être tentées d’opter pour les choix les plus profitables sur le court terme, écartant les possibilités de négociation plus complexes qui leur apporteraient pourtant sur le long terme des bénéfices supérieurs. Dans le contexte du Nil, il est imaginable que chaque partie opte pour sa propre solution. Les Etats en amont pourraient procéder à des prélèvements non-coordonnés avec les Etats en aval. L’Égypte pourrait pour sa part profiter de sa supériorité économique et militaire pour faire valoir ses intérêts au moyen de sanctions économiques ou militaires.

Dans tous les cas, la thématique du contrôle demeure également centrale dans la mise en œuvre de l’Accord. Quel système développer pour prendre des décisions communes? Au cours des précédents cycles de négociation, l’Égypte et le Soudan ont soulevé leur désaccord quant à la proposition de de conférer à la Commission un pouvoir de décision selon le système majoritaire. Cette position traduit une inflexibilité de la part de l’Égypte, qui ne semble pas prête à céder sa souveraineté hydrique sur l’autel de la coopération internationale.

Au demeurant, il existe des éléments plaidant en faveur d’une solution négociée à la crise des eaux du Nil. D’abord, il convient de souligner que le système politique est compris de tous les Etats riverains. La littérature parle d’incertitudes pour décrire l’absence d’informations d’une partie quant aux intentions des autres parties. Dans le cas d’espèce, les préférences de chacun semblent claires et transparentes: l’objectif est l’établissement d’une plateforme commune permettant une utilisation équitable des ressources du fleuve. En outre, le respect des dispositions passées dans le cadre d’un engagement international serait facile à mettre en œuvre. En effet, le recours à une utilisation massive des eaux du Nil (extension de zones agricoles, barrages ,…) est en effet difficilement dissimulable aux images satellitaires ou à des relevés hydrométriques le long du fleuve. La mise en place d’un système de contrôle pourrait donc facilement être mise en œuvre.

Par ailleurs, les parties semblent avoir tout à gagner dans la négociation d’un accord dans un contexte de l’explosion démographique régional et de crise climatique en cours. Pour l’Égypte, une réduction des apports en eau diminuerait l’effet de barrage que les eaux douces exercent sur les sels méditéranéens dans la nappe phréatique du bord de mer. Sans les eaux du Nil, les terres fertiles du delta du Nil seraient empoisonnées au sel. Au niveau régional, une mauvaise gestion des eaux fluviales pourrait amener à des sécheresse sévères: les états en amont pourrait choisir de remplir leurs barrages, alors même que états situés en aval feraient face à de graves sécheresses.

Conclusion

Pour l’heure, les développements institutionnels liés à la gestion commune des eaux du Nil sont fortement impactés par l’approche restrictive de l’Egypte. Première puissance régionale héritière d’accords internationaux confortables, celle-ci semble pour l’heure privilégier une approche de realpolitik, peu fondée sur des idéaux régionaux, mais davantage sur son intérêt national et le rapport de force dont elle bénéficie. Cette posture est notamment liée au caractère asymétrique de sa relation avec les autres États riverains. En revanche, le vent pourrait rapidement tourner dès lors que ce même rapport de force est au même moment inversé, notamment sous l’angle géographique. Irrémédiablement défavorisée, par sa position géographique, il est probable que l’Egypte fasse à terme preuve de résignation dans un contexte de renforcement des économies régionales, Ethiopie en tête. Toutefois, son adhésion au CFA pourrait être un long processus qui n’aboutira que dans quelques années. Partant, le développement de mesures incitatives telles que des accords facilitant les investissements égyptiens dans l’agriculture ou les entreprises hydroélectriques des Etats en amont pourraient être de nature à accélérer le processus.

Dans un contexte de tensions grandissantes, la région doit se donner les moyens d’éviter une guerre de l’eau.